随着公立医院收支规模的不断扩张，医学研究、预防等经营活动，预算、资本资产、成本管理等经济活动，人力、财产、技术等资源配置活动都更为复杂。为改变公立医院重资源获取轻资源配置、重临床服务轻运营管理的问题，尽快提高运营管理水平，突破运营管理的瓶颈，向管理要效益，实现高质量、可持续发展。2020年12月，国家卫健委、中医药局联合下发《关于加强公立医院运营管理的指导意见（国卫财务发[2020]27号）》（以下简称《指导意见》），以引导和推动公立医院高质量发展，推进管理模式和运行方式加快转变，进一步提高医院运营管理科学化、规范化、精细化、信息化水平。

一、内部控制管理仍是加强公立医院运营管理的重要抓手

根据《指导意见》，公立医院运营管理是以全面预算管理和业务流程管理为核心，以全成本管理和绩效管理为工具，对医院内部运营各环节的设计、计划、组织、实施、控制和评价等管理活动的总称，是对医院人、财、物、技术等核心资源进行科学配置、精细管理和有效使用的一系列管理手段和方法。笔者认为，内部控制仍是加强公立医院运营管理工作的重要抓手，且要统筹二者之间的工作组织与内容衔接，不能各行其是、彼此分离。

1，内部控制是运营管理的核心部分。

2020年12月31日发布的《公立医院内部控制管理办法》（2020）涵盖了运营管理中的财务管理（包括全面预算、成本核算、基建财务、经济合同、价格、医保结算）、资产管理、医疗业务、科研项目和临床试验项目管理、教学管理、信息系统管理等，并致力于业务管理与经济管理相互融合（其本质为业财融合），最终通过信息化实现数据贯通。由此可见，内部控制管理与运营管理在经济活动及相关业务活动方面几乎重叠，为此，二者之间具有高度的协同性。

2，内部控制与运营管理的本质统一于流程管理，目标统一于合法合规、风险可控、高质高效和可持续发展。

从形式上来看，内部控制建设体现为制度、规章、执行程序的完善、规范化与标准化；本质上来说，体现为流程再造的过程，具体表现为管理制度化、制度流程化、流程岗位化、岗位职责化、职责表单化、表单信息化、信息数据化的再造过程。通过持续完善，内部控制再造后的流程将贯穿于内部权力运行的决策、执行和监督全过程之中，这与运营管理的方法论和推动流程管理系统化、科学化、规范化和智能化的核心本质具有一致性。未来运营管理的实施可以通过内部控制管理的制度化、流程化、岗位化、职责化、表单化、信息化与数据化的方法论实现，最终实现智能化。

3，内部控制与运营管理的落地实施统一于信息化与数据标准的建设。

运营管理的落地实施需要信息化，以往信息系统建设的问题主要是顶层设计以及系统之间互联互通、数据共享、业务贯通的问题，既涉及到系统间的流程再造、业务系统与运营系统的互联互通，又涉及到数据标准的统一，而这些问题可以通过内部控制管理信息系统的建设去实现。内部控制管理的落地实施同样依赖于信息化建设，否则内部控制就会变为一套规章制度手册被束之高阁。从内部控制与运营管理的重点内容来看，内部控制与运营管理信息系统的建设应具有统一性，内部控制管理的信息化需要结合运营管理系统的信息系统建设，以实现内部控制管理、业务管理、运营管理三者的互联互通。其中，内部控制是业务管理与运营管理系统建设的连接点，起到了管理衔接与统一数据标准的作用，既避免信息系统各自为政，又有利于财务数据、业务数据融合形成运营数据，发挥管理决策的分析、支持功能。为此，笔者建议，公立医院信息中心应与财务部门、业务部门及时沟通协调，完善信息系统建设的顶层设计，做好规划与整体技术架构，实现管理信息系统一体化建设的目标。

二、全面预算管理在公立医院运营管理中发挥资源配置的核心作用

《指导意见》在运营管理重点任务中就资源配置的内容进行了具体阐述：“依据医院建设规划和中长期事业发展规划，建立人、财、物、技术、空间、设施等资源分类配置标准；加强资源调配与优化，促进各类资源动态匹配，提高内部资源配置对医、教、研、防等业务工作的协同服务能力。”这些内容离不开全面预算管理对医院内部资源的科学配置，体现了全面预算管理在公立医院运营管理中的资源配置功能。

针对全面预算管理在发挥资源配置作用中的现实问题，笔者从以下几个方面作出思考。

第一，全面预算管理应注重与公立医院的战略规划相结合，全面预算管理是战略目标落地实施的重要工具，体现了资源配置的方向，脱离战略规划的预算管理必将造成资源配置的短期性，甚至资源浪费；

第二，全面预算管理应更加重视过程管理，不能仅关注预算编制和绩效考核，要重视调整、分析和控制的过程管理；

第三，全面预算管理的最终目标是推动运营管理水平提升，而非片面追求预算的精确度和完成率；

第四，全面预算管理的执行主体是全员参与，应培养公立医院各层管理者养成“先算后干”的习惯，自觉运用预算于管理之中，重视预算的编制与过程控制作用的发挥，不能走过场、流于形式；

第五，全面预算管理的执行以提供价值和公益服务双重目标为导向，旨在实现资源有效配置、完善绩效考核，构成三者闭环管理，形成预算、资源配置、绩效考核“三位一体”的管理体系，推动全面预算管理真正落地。

三、数据贯通及数据治理是数字化时代下公立医院运营管理的主要特征

立足数据资源整体规划的高度，通过标准化、流程化、协同化解决数据共享问题，是数字化时代管理的核心和统一目标，也是新时期公立医院高质量管理的重要特征。数字化运营管理工作将有利于实现这一目标，具体表现为：

一是加强业务管理与经济管理的相互融合。将经济管理各项要求融入医教研防产等医院核心业务流程和质量控制环节，促进二者的深度融合。

二是建立运营管理系统和数据中心，推进运营管理信息化建设。主要围绕人力、财务、物资、基础运行、综合决策等五大领域，医疗、医保、药品、教学、科研、预防等六大事项，全面建设运营管理系统，重点建设人力资源管理系统、财务系统、绩效考核系统、管理系统以及基础平台、数据接口和运营数据中心等，实现全流程管理，促进实物流、资金流、业务流、信息流四流合一；加强信息系统间的有效对接，确保各类数据信息的规范性、完整性和有效性，以支撑运营数据的统计、分析、评价、监控等；加强运营管理信息安全，完善信息保护技术措施和制度。

三是促进互联互通，实现业务系统与运营系统融合。医院应当依托信息平台，加强信息系统标准化、规范化建设，强化数据的协同共享，实现业务系统与管理系统互联互通，提升数据的透明度和关联性。通过信息系统应用完成原有工作流程的重新梳理及再造，实现业务管理与运营管理充分融合。四是利用数据分析技术，构建运营数据仓库。医院应当从各业务信息系统中抽取用于支持运营管理决策的相关数据，经过清洗转换形成运营数据仓库，为运营数据分析展示和运营决策模型构建提供依据。

四、总会计师制度的切实落实是公立医院运营管理的组织保障

《指导意见》要求：“医院主要负责人全面负责医院运营管理工作，总会计师协助做好具体工作……医院应当成立运营管理委员会，主要负责建立完善医院运营管理组织框架体系和各项规章制度，制订医院运营管理年度工作目标、指标和计划，审议医院运营管理分析评价报告，对医院运营管理工作提出意见和改进措施。”

全国大型三级医院对设置总会计师制度的探索和要求由来已久。2017年5月，国家卫计委、财政部、中医药管理局联合下发了《关于加快推进三级公立医院建立总会计师制度的意见》（国卫财务发[2017]31号），但各省市实际执行情况一直进展缓慢。实践中存在的问题包括：

第一，部分医院还未设置总会计师岗位，已经设置的医院又存在权限不到位等问题，造成总会计师未能真正进入管理层；

第二，总会计师要履行监督和管理的双重职能，但在实际工作中却难以平衡二者之间的矛盾，理解不到位，陷入内部控制建设与运营管理的冲突问题中；

第三，委派制下任命的总会计师聘期较短，难以具有归属感，作用发挥有限；

第四，对总会计师制度重视程度不够，相关规章制度和法律约束尚未在顶层设计形成，人事政策上缺乏支持；

第五，相比于大型国有企业集团，公立医院缺乏能够胜任的总会计师人才队伍和后续培养机制。

对此，笔者认为，为保证总会计师制度执行到位，关键要从顶层设计着手，保证公立医院总会计师制度执行的强制性、职业地位的权威性、组织治理层面的制衡性。同时，公立医院的主要负责人也要明确总会计师的岗位职责范围已从财务走向运营管理，从价值守护走向价值创造，真正认识到总会计师岗位设置的意义与价值所在。

五、内部审计监督评价职能发挥是加强公立医院运营风险防控的有效支撑

《指导意见》要求公立医院“加强内部审计监督管理、风险管理及内部控制建设，建立健全风险研判、评估和防控机制”。

目前公立医院内部审计仍存在许多不足：一是缺乏先进的审计技术手段；二是主要集中在财务审计方面，对经营审计关注不足；三是内部审计缺乏独立性，容易受到医院管理层的影响。这些问题势必影响内部审计监督和评价职能的发挥，不利于建立内部审计长效监管机制，进而对医院的运营管理产生不利影响。为加强运营管理的风险防控，内部审计必须突出其监督与评价职能。从监督职能看，公立医院需对重大经济事项进行事前、事中、事后全过程的跟踪审计监督，降低发生经济风险的概率，减少决策失误。从评价职能看，内部审计应全面、系统地评价医院的运营管理活动，提出针对性强的建议，促进医院运营管理效率提升。

六、绩效考核是落实公立医院运营管理制度的重要保障工具

《指导意见》明确提出“医院应当根据卫生健康、中医药主管部门确定的绩效考核指标，建立内部综合绩效考核指标体系，从医疗、教学、科研、预防以及学科建设等方面全方位开展绩效评价工作，全面考核运营管理实施效果；通过强化信息技术保证考核质量，并将考核结果与改善内部管理有机结合”。为此，公立医院应对医院管理流程和绩效考核指标进行全面研究分析，制定与公立医院绩效考核活动相匹配的绩效管理制度。通过绩效考核指标的设置，引导和牵制公立医院降低运营成本，提升服务质量和效率。通过修订当前的绩效考评体系，将运营管理的重要职责具体落实到岗位职责中去，通过清晰的岗位职责化、职责表单化、表单信息化落实各项责任，保证运营管理制度有效实施。

作者：张庆龙，中国财政科学研究院教研中心，天津财经大学会计学院教授，博士生导师

来源：《财务与会计》2021年第11期